1398/09/06
بررسی قوانین حاکم بر حوزه انرژی و زنجیره ارزش

بررسی قوانین حاکم بر حوزه انرژی و زنجیره ارزش

ارسال توسط مدیر سایت اخبار عمومی

مقاله برگزیده حوزه نفت

چکیده سیاست‌های کشور در حوزه انرژی و در بخش زنجیره ارزش نفت و گاز در ۵ عنوان خلاصه می‌شوند. این ۵ عنوان عبارتند از:

۱. توسعه محصولات زنجیره ارزش،

۲. حمایت از صادرات محصولات غیرنفتی،

۳. گسترش تحقیقات و نوآوری در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی،

۴. واگذاری بنگاه‌های دولتی

۵. جذب سرمایه.

در این یادداشت با بررسی سیاست ها و قوانین حوزه انرژی و زنجیره ارزش، به بررسی قوانین مرتبط با مفهوم توسعه زنجیره ارزش پرداخته می‌شود. دربین تمامی سیاست های بررسی شده، مجموعا ۹ سیاست کلی در قالب ۱۵ بند به این موضوع اشاره کرده‌اند. تعریف این سیاست‌ها از مفهوم توسعه زنجیره ارزش عبارتست از «فاصله گرفتن از خام فروشی، تکمیل زنجیره تولید، توسعه مزیت نسبی نفت و گاز و زنجیره پایین دستی آن و بالابردن درجه ساخت داخل تا محصول نهایی به منظور جایگزینی صادرات فرآورده های نفتی و محصولات پتروشیمی با نفت و گاز، مقابله با ضربه‌پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز و تغییر نگاه به نفت و گاز از منبع تامین بودجه عمومی به منابع سرمایه‌های زاینده به عنوان عوامل زمینه ساز اقتصاد متنوع و پایدار».

تأسیس حساب ذخیره ارزی؛ اولین اقدام در جهت توسعه زنجیره ارزش

با بررسی انجام شده بر روی قوانین ذیلِ مفهوم توسعه زنجیره ارزش، مشخص شد که مجموعا ۱۰ قانون در قالب ۱۸ ماده به تبیین این مفهوم پرداخته‌اند. برای اولین بار در ماده ۶۰  قانون برنامه سوم به تشکیل حساب ذخیره ارزی جهت «ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری» اشاره شد و دولت مکلف شد از سال ۱۳۸۰ این حساب را افتتاح کرده و مازاد درآمد پیش بینی شده از صادرات نفتی را به این حساب واریز کند. یکی از موارد استفاده از حساب ذخیره ارزی که در ماده ۲۱ قانون برنامه چهارم به آن اشاره شده «تقویت مزیت‌های رقابتی و توسعه صنایع مبتنی بر منابع، مانند صنایع پتروشیمی» می‌باشد. در ماده ۲۳ این قانون نیز جهت توسعه صنایع پایین دستی به دولت تکلیف شده است که «به منظور هم‌افزایی در فعالیت های اقتصادی، با تأکید بر مزیت‌های نسبی و رقابتی به ویژه در صنایع نفت، گاز و پتروشیمی در طول سال‌های برنامه چهارم، هر ساله ۳۵ % بهره مالکانه گاز طبیعی، با درج در طرح‌های تملک دارایی های سرمایه‌ای قانون بودجه، منحصرا به مصرف اجرای طرح‌های زیربنایی و آماده سازی سواحل و جزایر ایرانی خلیج فارس و حوزه نفوذ مستقیم آنها خواهد رسید». از ابتدای قانون برنامه پنجم، صندوق توسعه ملی جایگزین حساب ذخیره ارزی شد. تغییرات مورد نیاز نیز در ماده ۸۴ و ۸۵ قانون برنامه پنجم اعمال گردید.

افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی؛ دومین گام توسعه زنجیره ارزش

برای اولین بار اهداف صنعت پالایش و پتروشیمی کشور به صورت کمی در قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب اسفند ۹۳ بیان شد. در بند «ی» از ماده ۱ این قانون آمده است که «دولت مکلف است طی ۱۰ سال آینده  ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی را به حداقل ۱۰۰ میلیون تن در سال و ظرفیت پالایش نفت خام و میعانات گازی در داخل کشور را به حداقل ۵ میلیون بشکه در روز افزایش دهد». پس از تصویب این قانون در جزء ۲ از بند ۱۲ قانون رفع موانع تولید مصوب ۱۳۹۴ به کلیه وزارتخانه‌ها از جمله نفت اجازه داده شده «تا سقف سالانه ۱۰۰ میلیارد دلار به صورت ارزی و ۵۰۰ هزار میلیارد ریال به صورت ریالی در بخش های صنعتی از جمله پالایش نفت و میعانات گازی و تولید محصولات پتروشیمی قرارداد منعقد کند». تصویب این قوانین نشان از عزم جدی مسئولین در جهت  افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی داشت.

همچنین در ادامه تصویب این قوانین، سال ۹۶ در بند الف از ماده ۴۴ قانون برنامه ششم، دولت مکلف شد به منظور توسعه محصولات زنجیره ارزش و افزایش ارزش افزوده انرژی «تسهیلات لازم برای ایجاد ظرفیت پالایش به مقدار دو میلیون و هفتصدهزار بشکه در روز نفت‌خام و میعانات‌گازی با ضریب پیچیدگی بالا توسط بخش غیردولتی (مجموع ظرفیت کشور ۴.۷ میلیون بشکه در روز) را به نحوی برنامه ریزی و اجرا کند تا ترکیب تولید فرآورده آنها اساساً به محصولات سبک تر و میان‌تقطیر اختصاص یابد و سهم نفت کوره در الگوی پالایش از ۱۰ % بیشتر نشود» در بخش بعدی این قانون ذکر شده است که «برای جلب سرمایه گذاری بخش غیردولتی، برای افزایش ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی جدید به نحوی برنامه‌ریزی و اجراء کند که تا آخر اجرای قانون برنامه ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی کشور به ۱۰۰ میلیون تن افزایش یابد. بدین منظور لازم است خوراک مورد نیاز برای واحدهای مجتمع های تولیدی که پروانه بهره برداری از وزارت صنعت، معدن و تجارت را دارند و تأمین آب و برق مورد نیاز آنها میسر است و مشکلات زیست محیطی ندارند، با هماهنگی وزارت نفت تأمین گردد».

در بالا به بخشی از قوانینی که در جهت توسعه زنجیره ارزش نفت و گاز تصویب شده بودند اشاره شد. اولین اقدام تأسیس صندوق ذخیره ارزی و در ادامه صندوق توسعه ملی بود سپس برخی اهداف کمی برای توسعه صنعت پالایش و پتروشیمی مورد توجه قرار گرفت که دارای اشکالاتی بود که در ادامه ذکر می شوند.

 در این قوانین، هدف صرفا تولید ۱۰۰ میلیون تن محصولات پتروشیمی عنوان شده است و اشاره ای به جایگاه محصول در زنجیره ارزش نشده است، یعنی این قانون هیچ تمایزی بین متانول و پلی استال و سایر محصولات زنجیره ارزش قائل نیست و این خود تناقضی آشکار با سایر بندهایی می باشد که به توسعه محصولات زنجیره ارزش تا لایه های آخر آن اشاره می کنند. همچنین در این قوانین بخش پالایش و پتروشیمی کاملا جدا از هم در نظر گرفته شدند که نتیجه آن شرایط موجود در صنعت پالایش و پتروشیمی کشور است. در واقع این نکته را باید مورد توجه قرار داد که توسعه صنعتی متوازن و پایدار نیازمند آن است که یک برنامه ریزی سیستماتیک صورت گیرد در واقع نقش حاکمیت نباید صرفا به عنوان تامین کننده خوراک محدود شود، بلکه به دلیل سرمایه بر بودن این صنایع نیاز است که یک برنامه ریزی دقیق و جامعی از سمت حاکمیت با همیاری و همکاری بخش های خصوصی صورت گیرد تا توسعه صنعت در کنار حفظ منافع ملی، منافع بنگاهی را نیز برآورده نماید.

در سال های گذشته با اجرا شدن اصل ۴۴ دولت نتوانسته است که جایگاه خود را در مسیر توسعه احیاء و تعریف نماید، همین موضوع نیز سبب شده است که بخش خصوصی نیز نتواند به درستی فرصت های سرمایه گذاری را شناسایی و تعریف نماید. (نقطه کور!) به طور خلاصه می توان اشاره کرد که حاکمیت می بایست با داشتن بینش کافی نسبت به چرایی و چگونگی توسعه صنایع پالایش و پتروشیمی، شرایط لازم را برای ورود سرمایه های مولد بخش خصوصی تسهیل نماید. در این مسیر نیز نیاز است که از سمت حاکمیت،  ساز و کار اثربخشی در راستای ورود سرمایه به این بخش از اقتصاد طراحی و به کار گرفته شود. جزء این نیست که حاکمیت نیازمند این است که قابلیت های خود را در حکمرانی خوب (Good Governance) ارتقاء دهد. کار ویژه اصلی دولت و حاکمیت “سکان داری” است و نه “پارو زدن”.

به  دو گام مهم در زمینه توسعه زنجیره ارزش نفت و گاز در قوانین کشور اشاره شد. اولین گام تاسیس حساب ذخیره ارزی از سال ۱۳۸۰ به منظور سرمایه‌گذاری منابع حاصل از فروش نفت‌خام در صنایع کشور از جمله صنعت پتروشیمی و دومین گام هدفگذاری برای افزایش ظرفیت محصولات پالایشی و پتروشیمیایی درقوانین کشوری بودند. در اینجا قدم‌های دیگری که در این زمینه برداشته شدند مورد بررسی قرار می‌گیرند.

وضع عوارض برای صادرات مواد دارای ارزش افزوده پایین؛ سومین گام در جهت توسعه زنجیره ارزش

یکی از مشکلات مهم صنعت پتروشیمی کشور، صادرات محصولات خام و پایه صنعت پتروشیمی با حجم بالا می‌باشد به گونه‌ای که ۷۳% تولیدات صنعت پتروشیمی که عمدتا شامل متانول، اوره، آمونیاک و پلی اتیلن می‌باشند صادر شده و فقط ۲۷% درصد این محصولات جهت توسعه صنایع تکمیلی در کشور مصرف می شود. برای جلوگیری از صادرات بیش از حد محصولات خام و پایه‌ای پتروشیمی و کمک به توسعه زنجیره ارزش این محصولات در  داخل کشور، دولت می تواند از ظرفیت قانونی موجود در بند «د» ماده ۲۳ قانون برنامه چهارم و بند «ب» ماده ۱۰۴ قانون برنامه پنجم و ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید استفاده کند. قوانین برنامه چهارم و پنجم ذکر می‌کنند که «برقراری هرگونه مالیات و عوارض برای صادرات کالاهای غیرنفتی و خدمات در طول برنامه ممنوع می باشد. دولت مجاز است به منظور صیانت از منابع و استفاده بهینه از آنها، عوارض ویژه ای را برای صادرات مواد خام یا دارای ارزش افزوده پایین وضع و دریافت نماید». در قانون برنامه چهارم میزان عوارض به تصویب هیات وزیران می رسید و تشخیص این موارد نیز بر عهده شورای عالی صادرات گذاشته شده بود اما در قانون برنامه پنجم تعیین میزان عوارض و کالاهایی که مشمول این عوارض می شوند بر عهده شورای اقتصاد گذاشته شده است. اسامی کالاهای مشمول این عوارض در مهرماه ۱۳۹۳ در مصوبه ۸۹۸۴۳ شورای اقتصاد تعیین شد.

 ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید شرایط بیشتری را برای اخذ عوارض در نظر می‌گیرد. براساس این قانون «وضع هرگونه عوارض بر صادرات کالاها و خدمات غیریارانه‌ای و مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین مازاد بر نیاز داخلی و یا فاقد توجیه فنی و اقتصادی برای فرآوری در داخل با لحاظ حفظ درصدی از سهم بازار جهانی به تشخیص وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت ممنوع است». به بیان دیگر اگر یک کالای غیرنفتی، در داخل تقاضا داشته باشد یا فرآوری و توسعه زنجیره ارزش آن در داخل کشور دارای توجیه فنی و اقتصادی باشد، دولت می‌تواند عوارض صادراتی برای آن محصول وضع کند. یکی دیگر از شروطی که در این قانون بیان شده است این است که «عوارض بر مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین نباید به کاهش یا توقف تولید مواد خام یا کالاهای با ارزش افزوده پایین بیانجامد». آیین‌نامه اجرایی این ماده در آبان ماه سال ۹۴ به تصویب رسید.

براساس قوانین مذکور، یکی از ظرفیت هایی که هم اکنون در قانون موجود است و دولت می تواند از آن برای کمک به توسعه زنجیره ارزش و جلوگیری از خام فروشی در صنعت پتروشیمی استفاده کند، مغفول مانده است.

یکی از دلایلی که از ظرفیت قانونی ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید و آیین‌نامه اجرایی آن استفاده نمی‌شود، تعریف آیین‌نامه اجرایی از «ماده‌ خام» می‌باشد. در این آیین‌نامه ماده خام «ماده‌ای که پس از استخراج و یا استحصال، تغییری در کیفیت فیزیکی، شیمیایی، ماهیت و نوع آن ایجاد نشده باشد و به همان شکل برای فرآوری به واحد تولیدی واگذار یا صادر می‌شود». این تعریف بر مواد پایه صنعت پتروشیمی صدق نمی‌کند، زیرا به عنوان مثال تغییر شیمیایی در ماهیت گاز طبیعی ایجاد شده و به موادی همچون متانول، آمونیاک و اوره تبدیل می‌شود.

ایجاد شهرک‌های صنعتی تخصصی غیر دولتی؛ گام چهارم توسعه زنجیره ارزش

اولین قانونی که به طور مستقیم و دقیق به توسعه صنایع پایین دستی اشاره می کند، قانون برنامه پنجم توسعه است. براساس ماده ۱۵۰ این قانون، وزارت صنعت موظف شده است به منظور افزایش نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت و معدن اقدامات زیر را انجام دهد:

بند ج) توسعه پیوند مناسب صنایع کوچک، متوسط و بزرگ و شکل گیری خوشه های صنعتی و نشان تجاری (برند) و تمهید ادغام و شکل گیری بنگاه‌های بزرگ رقابت‌پذیر

بند د) توسعه زنجیره ارزش پایین دستی صنایع واسطه‌ای مانند پتروشیمی از طریق ترغیب گسترش سرمایه گذاری بخشهای غیردولتی با تأکید بر ایجاد شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی

ماده ۱۵۶ قانون برنامه پنجم نیز به توضیح مفهوم شهرک‌های صنعتی تخصصی غیردولتی در صنایع میانی پتروشیمی پرداخته است. بر اساس آن «این شهرک ها به منظور توسعه زنجیره های ارزش متانول، آمونیاک، استایرن و بوتادین با تصویب دولت تأسیس می‌گردند و مشمول مقررات و مزایای مربوط به قانون تأسیس شرکت شهرکهای صنعتی ایران مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن بدون وابستگی به وزارت صنایع و معادن خواهند بود». در ادامه این قانون اشاره می کند که «چنانچه تولیدکنندگان مواد پتروشیمی موضوع این آیین نامه (صنایع بالادستی)، محصولات خود را به جای صادرات به صورت قراردادهای بلندمدت تأمین خوراک به بنگاه‌های مصرف کننده داخلی (صنایع میانی پتروشیمی) تحویل دهند، مشمول معافیت‌های صادرات غیرنفتی از جمله معافیت‌های مالیاتی خواهند بود. در آیین نامه اجرایی این قانون ذکر شده است که این شهرک‌ها باید در مجاورت صنایع بالادستی پتروشیمی تاسیس گردند.

تخفیف پلکانی خوراک صنایع بالادستی؛ پنجمین گام توسعه زنجیره ارزش

مهمترین قانون در این حوزه، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ مصوب اسفند ۹۳ می باشد. در این قانون قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها ۹۵ درصد فوب خلیج فارس تعیین شده است. همچنین ماده ۱ بند الف جز ۴ این قانون، به اصلاح قانون هدفمندی یارانه‌ها در زمینه قیمت تخصیص خوراک مایع و گاز به واحدهای پالایشی و پتروشیمیایی می‌پردازد. براساس این قانون قیمت خوراک گاز و خوراک مایع تحویلی به واحدهای صنعتی، پالایشی و پتروشیمی ها با رعایت معیارهای زیر تعیین می‌شود:

–متناسب با معدل وزنی درآمد حاصل از فروش گاز یا مایع تحویلی برای مصارف داخلی، صادراتی و وارداتی، حفظ قابلیت رقابت پذیری محصولات تولیدی در بازارهای بین المللی و بهبود متغیرهای کلان اقتصادی.

وزارت نفت براساس این معیار نرخ خوراک پتروشیمی‌های گازی را دی‌ماه سال ۹۴ ابلاغ کرد. بر اساس این ابلاغیه قیمت خوراک گاز پتروشیمی،  میانگین قیمت گاز داخلی، وارداتی، صادراتی و قیمت گاز در هاب کشورهای آمریکا، کانادا، هلند و انگلستان است. مهرماه سال بعد، وزارت نفت نرخ خوراک اتان پتروشیمی‌ها را نیز ابلاغ کرد.

در بند بعدی این قانون به تخفیفات پلکانی و شرایط آن اشاره شده است:

– اعمال تخفیف پلکانی تا ۳۰ % با انعقاد قرارداد بلندمدت برای واحدهایی که بتوانند جهت تأمین مواد اولیه واحدهای پتروشیمی داخلی که محصولات میانی و نهائی تولید می‌کنند و زنجیره ارزش افزوده را افزایش دهند. در این قرارداد بنگاه هایی که در مناطق کمترتوسعه یافته راه اندازی می شوند، از تخفیف بیشتری برخوردار می گردند.

براساس آیین نامه اجرایی این قانون، صنایع مشمول تخفیف پلکانی واحدهای تولیدکننده مواد پایه (بالادستی) پتروشیمی داخلی هستند که با هدف ایجاد ارزش افزوده و تکمیل زنجیره تولید در محصولات میانی و نهایی سرمایه گذاری های لازم را همراه با تأمین مواد اولیه مورد نیاز این واحدها انجام می دهند .به بیان دیگر اگر صنایع بالادستی بخواهند از تخفیف خوراک ذکر شده در این قانون بهره‌‌مند شوند، باید حتما در صنایع میانی و پایین دستی سرمایه گذاری کرده و قراردادهای بلند مدت تامین خوراک ببندند.

میزان تخفیف پلکانی خوراک در نظر گرفته شده برای صنایع بالادستی پتروشیمی در جدول زیر قابل مشاهده است.

در آیین نامه اجرایی ماده ۱۵۶، الزامی به سرمایه گذاری واحد بالادستی، در واحد های میانی و پایین دستی وجود ندارد و صرفا تحویل خوراک مورد نیاز صنایع پایین دستی، زمینه معافیت مالیاتی را برای واحد بالادستی فراهم می کند در حالی که در آیین نامه تخفیف پلکانی خوراک، واحد بالادستی ملزم به سرمایه‌گذاری در واحد پایین دستی شده تا بتواند از تخفیف خوراک برخوردار شود. این قید باعث کاهش جذابیت این قانون شده است. این موضوع، در کنار عدم دریافت عوارض از صادرات کالاهای با ارزش افزوده پایین، زمینه ساز سرمایه گذاری بیش از حد در واحد های بالادستی صنعت پتروشیمی گردیده است زیرا این واحدها مواد خام و با ارزش افزوده پایین تولید کرده و به خارج از کشور صادر می‌کنند. در کنار همه این موارد باید به این نکته اشاره کرد که تاکنون تمامی قوانین، مشوق هایی را برای واحد های بالادستی از جمله معافیت مالیاتی و تخفیف خوراک در نظر گرفته اند در حالی که هیچ مشوقی برای احداث واحد های میانی و پایین دستی وجود ندارد.


منبع : مرکز مطالعات زنجیره ارزش نفت و گاز